慈禧挪用巨额海军军费为自己修建颐和园并兴建“三海工程”（北海、中海、南海），是晚清政局腐朽透顶的一个最明显的标志。
在内忧外患不断、财政几濒破产、统治岌岌可危已到朝不保夕的险境之中，她竟能动用巨额军费为满足自己“颐养”、游乐之欲而大兴土木、修建奢华园林，且无人敢于劝阻，不能不说大清王朝的“气数”将尽了。
为何独独“看中”海军
慈禧性喜享乐，曾几次想重修刚被英法联军焚毁的圆明园，终因花费实在太大且在恭亲王奕欣、醇亲王奕譞及李鸿章等一批王公大臣或明或暗的联手反对下不了了之。此后，“修个花园”始终是她的一个“情结”。到了1877年冬，在慈禧的几次打压下，奕欣已经失势，奕譞却日渐得宠。或许是为了弥补当年曾经反对重修圆明园之“过”，使自己在慈禧面前更得宠幸，奕譞就想以在昆明湖边设机器局的名义，为慈禧重建与圆明园一同被焚、原建于乾隆年间的清漪园，但也为人所阻，未得实现。不过，奕譞此后却一直惦记着为太后“修园”邀宠。耿耿此心，将近十年。
1886年，慈禧借口即将结束垂帘听政，想建个花园以“颐养天年”，而这时早已主持军国大计、受命总理新成立不久的海军衙门事务的奕譞奉慈禧之命巡阅北洋海防时，赶忙上了《奏请复昆明湖水操旧制折》。原来当年乾隆皇帝以为母亲祝寿、兴修水利和操练水师之名，将京城西北的瓮山泊扩改为 “昆明湖”，健锐营、外火器营曾在昆明湖进行水上操练。在昆明湖练水师当然是 “形式”大于 “内容”，颇有些皇家观赏、娱乐性质，所以此制后来便被废除。但据此，奕譞在奏折中提出：“查健锐营、外火器营本有昆明湖水操之例，后经裁撤。相应请旨仍复旧制，改隶神经营，海军衙门会同经理。”他知道，要找出这样的 “历史依据”更有合法性。
就在上奏当日，奕譞即奉接“依议”的慈禧懿旨。这样，一年前刚刚成立的海军衙门就负责起恢复在昆明湖“水操”“练兵”的旧制。名为“水操”，实为给太后修园。在昆明湖“水操”，皇上和皇太后自然要“临幸”，各种设施自然不能简陋，所以奕譞在另一份奏折中“顺理成章”地写道：“因见沿湖一带殿宇亭台半就颓圯，若不稍加修葺，诚恐恭备阅操时难昭敬谨”，因此“拟将万寿山及广润灵雨祠旧有殿宇台榭并沿湖各桥座、牌楼酌加保护修补，以供临幸”。修园就在恢复水操旧制和筹建昆明湖水师学堂这种冠冕堂皇的名义之下正式开始，经费自然从海军出。
1887年1月末，昆明湖水师学堂的开学典礼竟“不避嫌”，与专门为慈禧太后过生日受贺而建的金碧辉煌、气势宏大的排云殿的上梁典礼同日举行；3 月中旬，清政府以光绪的名义发布上谕，将清漪园改名为颐和园，不久水师学堂的内外学堂先后竣工，还安装有电灯、锅炉房等“现代化”设备。
从1886年到1894年，颐和园一直修园未停，究竟动用了多少海军经费，准确数字已难考订，因为统治者其实也“做贼心虚”，唯恐为世人所知，所以早就由海军衙门奏请，将其各项杂支用款不用造册报户部核销。根据相关史料研究推算，多数研究者认为花费达两三千万两白银之多。
“秘密财政”的后果
北洋海军在1888 年正式成军时，其实力大大超过日本海军，然而此后至甲午战争前的六年，由于经费紧张便未再添置一舰、未再更新一门火炮。1891年4月，户部干脆明确要求停购舰上大炮、裁减海军人员。以后，正常维修都不能保证。相反，这六年中，日本平均每年添置新舰两艘，日本天皇甚至节省宫中费用，拨“内帑”以充造船买船费用。两相对照，夫复何言！也正是在这几年间，世界海军造舰水平和舰载火炮技术都有飞速发展，舰速与火炮射速都有大大提高。到甲午海战时，日本舰队的航速与火力都大大超过北洋舰队。其实，中日海战的胜负在此时已经判定。
事情还不止于此，一条重要的战略铁路，也因“修园”而停建。当时，沙俄正在加紧修建东方铁路，直接威胁到“龙兴之地”中国东北的安全，日本一直在朝鲜“挑事”，李鸿章意识到东北、朝鲜受到日本、俄国严重威胁，很有可能成为多事之区，立即在1890年3月会同总理衙门上奏朝廷，提出由当时兼管铁路的海军修建打通山海关内外的“关东铁路”以加强防务，以便战时运兵、运送军用物资。此奏立即得到朝廷批准，谕令李鸿章督办一切事宜。
但是，李在1891年夏给海军衙门一封催要修建具有战略意义的关东铁路拨款信中，却不能不首先详尽报告为太后的颐和园买灯器的情况：“颐和园电灯、机器全分业经分批解京，并派知州承霖随往伺候陈设”；他强调这批电灯是趁广东水师学堂的德国鱼雷教官回国休假时“令其亲往德厂订购，格外精工，是西洋最新之式，前此中国所未有”。最后，才简单提及修路经费问题，足见要款之不易。然而，到1893年，户部为替“老佛爷”祝寿，还是要“商借”海军关东铁路经费200万两，因每年筑路专款恰为200万两。李鸿章无奈，只得照办，已修至山海关、购地已至锦州、具有重要军事意义的关东铁路，只得在甲午战争爆发前夜的关键时刻停建！
慈禧当然知道如此修园会招世人强烈不满，因此在以光绪之名发布的上谕中专门强调：“此举为皇帝孝养所关，深宫未忍过拂，况工用所需，悉出节省羡余，未动司农正款，亦属无伤国计。”所谓“羡余”，是指赋外无名杂税；“司农”原是汉代主管钱粮的官名，清代因户部主管钱粮田赋，此处指户部主管的“正款”。“未动正款”“无伤国计”，恰恰“欲盖弥彰”，纯属“此地无银三百两”。
显然，只有以海军的名义才能“名正言顺”地修园，才能巧妙地无修园之名而有修园之实。以慈禧的地位之尊尚需有一个“正当”的理由，遑论他人！
管住皇帝的“钱袋子”
从制度上说，之所以能以“练海军”的钱给慈禧修花园，是“皇家财政”与“国家财政”不分的结果，再次证明了政府权力应受制约和财政公开的重要性。当权力不受制约、实行“秘密财政”时，掌权者当然可以随心所欲地支配财政。然而，掌权者不受限制为所欲为地“花钱”固然可以痛快一时，但最终是包括统治者在内的全社会利益受到重大损害：慈禧执意为己“修园”一了夙愿，端的是心花怒放，但这是甲午战争失败的重要原因；而甲午惨败，恰恰是清王朝走向灭亡的重要一步。